為什么說2021是反壟斷“大年”
種種信息表明，2021年注定是中國反壟斷史上不尋常的一年。立法提速——《反壟斷法》修訂草案已被納入“初次審議的法律案”，這意味著這部13年前出臺(tái)的法律將在今年啟動(dòng)第一次修訂。
司法強(qiáng)化——最高法院表態(tài)，要做好壟斷和不正當(dāng)競爭行為司法審查，尤其加強(qiáng)涉互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷審判，適時(shí)制定反壟斷民事訴訟司法解釋。
執(zhí)法常態(tài)化——對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)⒁婪ǔ掷m(xù)加強(qiáng)監(jiān)管，防止資本無序擴(kuò)張，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。
此外，構(gòu)架反壟斷司法與執(zhí)法的雙軌制監(jiān)管銜接機(jī)制，也將成為一個(gè)重要方向。
4月22日，全國市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會(huì)議指出，2020年是反壟斷具有標(biāo)志性意義的一年，2021是反壟斷“大年”，將進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，完善公平競爭制度體系，提升反壟斷監(jiān)管能力水平。
那么，反壟斷“大年”該如何理解？專家指出，在目前執(zhí)法資源和力量有限的情況下，反壟斷會(huì)將重心向大案要案轉(zhuǎn)移，專注于對(duì)競爭、民生有著重大意義或影響案件的調(diào)查處理。
1、反壟斷“新常態(tài)”
4月22日，全國市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會(huì)議在云南省昆明市召開，市場(chǎng)監(jiān)管總局副局長甘霖出席會(huì)議并講話。
會(huì)議指出，2020年是反壟斷工作具有標(biāo)志性意義的一年。會(huì)上通報(bào)2020年反壟斷成果：全年辦結(jié)壟斷案件109件、罰沒金額4.5億元，經(jīng)營者集中案件立案485件、審結(jié)473件，附條件批準(zhǔn)4件。
同日，市場(chǎng)監(jiān)管總局在官網(wǎng)公布了2020年反壟斷報(bào)告。報(bào)告稱，“反壟斷執(zhí)法取得突破性進(jìn)展”。報(bào)告專門提及強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管方面的內(nèi)容。
比如，依法對(duì)阿里巴巴投資收購銀泰商業(yè)、騰訊系閱文集團(tuán)收購新麗傳媒、豐巢網(wǎng)絡(luò)收購中郵智遞3起平臺(tái)企業(yè)違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件作出行政處罰，釋放互聯(lián)網(wǎng)不是反壟斷法外之地的強(qiáng)烈倍號(hào);加強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營者集中案件反壟斷審查;召開線上經(jīng)濟(jì)秩序行政指導(dǎo)會(huì)和規(guī)范社區(qū)團(tuán)購秩序行政指導(dǎo)會(huì);發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》;查處阿里巴巴集團(tuán)實(shí)施“二選一”壟斷案等。
南開大學(xué)法學(xué)院教授許光耀分析，近期中國反壟斷工作取得突破性進(jìn)展，反壟斷執(zhí)法能力有很大突破，尤其在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域顯示強(qiáng)監(jiān)管的態(tài)勢(shì)。
許光耀指出，新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往往體量巨大，其中一些大型企業(yè)甚至可能成為巨無霸，因此會(huì)成為反壟斷關(guān)注的重點(diǎn)。從工業(yè)時(shí)代到現(xiàn)在的數(shù)字時(shí)代，都能看出這一趨勢(shì)，比如工業(yè)時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)石油公司，軟件產(chǎn)業(yè)的微軟。“歷史都是有規(guī)律性的，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)容易產(chǎn)生新的問題，給反壟斷分析能力帶來挑戰(zhàn)”。
許光耀認(rèn)為，在歷史上，歐美都出現(xiàn)過偏差，比如歐盟在2007年的微軟案中，就沒有能夠準(zhǔn)確把握軟件產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，判決出現(xiàn)偏差。他進(jìn)一步解釋，該案中歐盟初審法院認(rèn)定微軟在Windows系統(tǒng)中搭售其媒體播放器，對(duì)播放器市場(chǎng)產(chǎn)生排斥，認(rèn)定其構(gòu)成支配地位濫用行為。但實(shí)際上這種搭售是免費(fèi)的，因此并沒有對(duì)其他播放器產(chǎn)生排斥，安裝其他媒體播放器也并不存在技術(shù)上的困難，“我認(rèn)為歐盟的這個(gè)判決可能是有疑問的。”他表示，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是更新型的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，比軟件產(chǎn)業(yè)更具復(fù)雜性，但從近期對(duì)若干案件尤其是“二選一”案件的處理結(jié)果來看，中國的執(zhí)法能力成功地應(yīng)對(duì)了挑戰(zhàn)。
浙江理工大學(xué)法學(xué)院院長、國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家組咨詢專家王健表示，反壟斷法在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和鼓勵(lì)創(chuàng)新方面有著舉足輕重的地位。這些反壟斷執(zhí)法行為實(shí)際上是貫徹“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”重大決策的必然要求， 也是中國強(qiáng)化競爭政策一以貫之的舉措，充分體現(xiàn)了競爭政策的基礎(chǔ)地位。在王健看來，這預(yù)示著反壟斷將成為“新常態(tài)”。
2、雙軌并行
在4月22日舉行的最高人民法院（下稱“最高法”）新聞發(fā)布會(huì)上，最高法知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭副庭長郃中林表示，依法支持和監(jiān)督反壟斷行政執(zhí)法部門履行職責(zé)，促進(jìn)形成行政執(zhí)法和司法合力，依法制止和打擊互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域壟斷行為。
郃中林表示，反壟斷法是保護(hù)公平競爭、制止壟斷行為、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)性法律。中國反壟斷法確立了行政執(zhí)法和民事司法雙軌并行的反壟斷執(zhí)法體系。行政執(zhí)法和民事司法各具特點(diǎn)、各有所長，二者相輔相成、同向發(fā)力，都是維護(hù)市場(chǎng)公平競爭秩序不可或缺的重要渠道、手段和力量。
據(jù)王健介紹，反壟斷執(zhí)法有私人執(zhí)法和公共執(zhí)法兩種路徑。私人執(zhí)法就是通過原告起訴、法院審判來實(shí)施反壟斷法，也稱反壟斷司法；公共執(zhí)法則是反壟斷機(jī)關(guān)依職權(quán)或舉報(bào)，啟動(dòng)反壟斷，也稱反壟斷行政執(zhí)法，“我國反壟斷法的體制是行政主導(dǎo)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是主要實(shí)施主體。所以在實(shí)踐中，中國反壟斷行政執(zhí)法案件比反壟斷司法案件要多。”
據(jù)郃中林介紹，《反壟斷法》自2008年實(shí)施以來，為依法制止非法壟斷行為，最高法亦制定專門司法解釋。2012年5月，即頒布了《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，明確了反壟斷民事訴訟的基本框架，對(duì)于指導(dǎo)法院正確適用反壟斷法，依法公正高效審理壟斷民事糾紛案件發(fā)揮了重要作用。
郃中林介紹，截至2020年底，全國法院共受理壟斷民事一審案件897件，審結(jié)854件，其中，2020年新收壟斷民事一審案件61件，審結(jié)107件，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭成立以來受理壟斷民事二審案件42件，審結(jié)29件。
2014年10月，最高法對(duì)“奇虎360訴騰訊濫用市場(chǎng)支配地位案”公開宣判，這也是該院首次依據(jù)《反壟斷法》直接審理的案件，因此被稱為“互聯(lián)網(wǎng)反壟斷第一案”，該案對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)市場(chǎng)支配地位認(rèn)定具有深遠(yuǎn)的意義。
在這起案件中，法院首次確立了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)支配地位認(rèn)定、濫用市場(chǎng)支配地位行為認(rèn)定的裁判規(guī)則。相關(guān)裁判規(guī)則被納入國務(wù)院反壟斷委員會(huì)于2021年2月發(fā)布的《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中。
3、修法加速
在強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管的背景下，反壟斷立法也相應(yīng)提速。2021年4月21日，全國人大常委會(huì)發(fā)布2021年度立法工作計(jì)劃，《反壟斷法》修訂草案被納入“初次審議的法律案”，這意味著《反壟斷法》實(shí)施13年后，將迎來首次大修。
2020年1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局公布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見。征求意見稿明確了互聯(lián)網(wǎng)壟斷相關(guān)細(xì)則，還新增“國家建立和實(shí)施公平競爭審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺(tái)排除、限制競爭的政策措施”“禁止經(jīng)營者之間達(dá)成壟斷協(xié)議”等條款。
市場(chǎng)監(jiān)管總局2020年反壟斷報(bào)告亦提到，要完善相關(guān)立法工作，去年完成《反壟斷法》修訂草案、完善反壟斷配套立法。圍繞強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位、加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管、健全反壟斷制度規(guī)則、強(qiáng)化《反壟斷法》實(shí)施等作出修訂，進(jìn)一步強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的法律基礎(chǔ)。
上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員王先林在接受《財(cái)經(jīng)》E法采訪時(shí)表示，“從去年12月的中央政治局會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，到今年3月的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議，再到‘十四五’規(guī)劃，都明確提到反壟斷，中央層面多次強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化反壟斷，這在很大程度上會(huì)推動(dòng)甚至加快《反壟斷法》的修訂。”
郃中林在最高法的發(fā)布會(huì)上亦表示，將結(jié)合反壟斷法修訂和有關(guān)行政監(jiān)管法規(guī)的完善，針對(duì)壟斷民事案件審判實(shí)踐反映出來的法律適用問題，特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)領(lǐng)域反壟斷前沿疑難復(fù)雜問題，開展深入調(diào)查研究，適時(shí)出臺(tái)司法解釋，積極構(gòu)建法律、行政監(jiān)管法規(guī)以及司法解釋協(xié)調(diào)一致、有力高效的反壟斷法律規(guī)范體系。
4、反壟斷“大年”的意義
王先林指出，反壟斷不但具有全球大背景，也是中國國推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，“高質(zhì)量發(fā)展要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，而競爭機(jī)制又是市場(chǎng)機(jī)制中非常重要甚至是核心的組成部分，壟斷行為會(huì)直接破壞競爭機(jī)制。”他認(rèn)為，為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，反壟斷是必不可少。從現(xiàn)實(shí)角度來說，不管是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是當(dāng)下的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，都存在各種形式的限制競爭或者壟斷行為，也都要求進(jìn)行反壟斷。
那么，未來反壟斷將走向何方？
在全國市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會(huì)議上指出，2021年是“十四五”開局之年，也是反壟斷工作“大年”。會(huì)議要求，要以保護(hù)市場(chǎng)公平競爭和維護(hù)消費(fèi)者利益為主線，堅(jiān)持支持發(fā)展和依法規(guī)范并重、堅(jiān)持治“果”和治“因”并重、堅(jiān)持監(jiān)管執(zhí)法和制度建設(shè)并重，進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，完善公平競爭制度體系，提升反壟斷監(jiān)管能力水平。
對(duì)于反壟斷“大年“的說法，王健認(rèn)為，“強(qiáng)化反壟斷會(huì)是新常態(tài)，今年會(huì)重點(diǎn)辦理大案要案，今年到目前已經(jīng)開出四個(gè)過億的反壟斷罰單，顯示出反壟斷執(zhí)法的新動(dòng)向”。2020全年的反壟斷罰沒金額為4.5億元，而今年開出的反壟斷罰單則創(chuàng)造了新的記錄。
1月22日，先聲藥業(yè)因?yàn)E用市場(chǎng)支配地位被罰1億元；1月28日，山東8家水泥企業(yè)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議案被罰款超2.3億元；4月10日，阿里巴巴因“二選一”被罰182億元；4月15日，揚(yáng)子江藥業(yè)因?qū)嵤艛鄥f(xié)議被罰7.6億元。
中國政法大學(xué)副校長、國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員時(shí)建中在接受《財(cái)經(jīng)》E法采訪時(shí)表示，“在法治社會(huì)，反壟斷執(zhí)法將會(huì)呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)”。他指出，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管是未來的重點(diǎn)，對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)該秉承支持與規(guī)范并重的原則，平臺(tái)的發(fā)展要符合法治和自身發(fā)展的規(guī)律，而不是一味的強(qiáng)監(jiān)管。在他看來，在司法實(shí)踐中，反壟斷執(zhí)法要在創(chuàng)新、競爭和消費(fèi)者利益中實(shí)現(xiàn)平衡。
5、重點(diǎn)辦“大案”
今后，反壟斷執(zhí)法將呈現(xiàn)何種趨勢(shì)？
王健告訴《財(cái)經(jīng)》E法，提高罰款金額并不是目的，更重要的是發(fā)出了一個(gè)信號(hào)，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)將會(huì)加大具有重大影響案件的反壟斷執(zhí)法力度。
官方此前的表態(tài)印證了王健的說法。在4月15日舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)證監(jiān)管司司長劉衛(wèi)軍表示，市場(chǎng)監(jiān)管總局將根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，加大對(duì)重大案件的查辦力度，充分發(fā)揮典型案件的引領(lǐng)示范指導(dǎo)作用。
全球的反壟斷路徑各異，但都致力于抓“重點(diǎn)”。歐盟委員會(huì)集中關(guān)注對(duì)共同體有著特別重要的政治、經(jīng)濟(jì)或法律價(jià)值的案件；美國司法部僅處理一些重大案件。由于公共機(jī)構(gòu)預(yù)算資金的有限性，反壟斷執(zhí)法不可能處理所有的反競爭行為。
王健表示，目前的國內(nèi)外形勢(shì)對(duì)于強(qiáng)化反壟斷提出了更高的要求，而且實(shí)踐中反壟斷舉報(bào)和案件線索也呈現(xiàn)了爆發(fā)性的增長，“在這種情況下，中國有限的反壟斷執(zhí)法力量和資源也應(yīng)該進(jìn)行有效配置，將重心向大案要案轉(zhuǎn)移，要專注于對(duì)競爭、對(duì)民生有著重大意義或有重大影響案件的調(diào)查處理。”
王先林告訴《財(cái)經(jīng)》E法，從近期反壟斷涉及的執(zhí)法領(lǐng)域來看，執(zhí)法者非常關(guān)注與民生關(guān)系密切的行業(yè)和領(lǐng)域（如醫(yī)藥、自然壟斷行業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等），“從這些執(zhí)法行動(dòng)釋放的信號(hào)來看，未來會(huì)繼續(xù)加大在關(guān)系民生領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法，特別是跟平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的領(lǐng)域。”
中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上提即到“充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量，增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威性”， 王健認(rèn)為，“充實(shí)監(jiān)管力量就是要增加執(zhí)法人數(shù)”，他透露：“目前中央已經(jīng)在做調(diào)研，將會(huì)增加執(zhí)法人員的配置。”
在維護(hù)公平競爭市場(chǎng)秩序的要求下，加強(qiáng)反壟斷除了推動(dòng)立法、行政執(zhí)法和司法，亦意在凸顯守法的意義，即企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)。
王先林表示：“把法律規(guī)則變成一種企業(yè)自覺的行動(dòng)，我認(rèn)為這是最理想的一種法律實(shí)施狀態(tài)，也是成本最低的一種法律實(shí)施方式”。他建議，企業(yè)在從事市場(chǎng)經(jīng)營和競爭的時(shí)候，要嚴(yán)格遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)內(nèi)部的合規(guī)管理。
王先林還特別指出，加大反壟斷力度，要強(qiáng)調(diào)在法治框架下推進(jìn)，嚴(yán)格遵循相應(yīng)的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)，其中包括保障當(dāng)事人依法享有的抗辯和救濟(jì)的權(quán)利
來源：財(cái)經(jīng)
